高速公路能否作为抵押物申请贷款？

高速公路能否作为抵押物申请贷款？法律与实务深度解析

“高速公路能否抵押贷款？”这个问题，表面看是关于一份“证书”，实则触及的是高速公路这类重资产项目核心的融资担保方式——收费权质押。简单直接的答案是：通常所说的“高速公路”本身作为一份行政批文或资格证明，其财产属性较弱，直接作为抵押物存在法律和实践障碍；但以其所表征的高速公路收费权作为质押标的，向银行申请贷款，则是国家明确支持、市场广泛应用的成熟融资模式。

为了透彻理解，我们需要穿透“证书”的形式，聚焦于其背后的实质权利，并从法律依据、操作流程、政策演变和数据支撑几个层面进行拆解。

一、 核心法律依据：从国务院批复到统一登记

谈论高速公路融资，无法绕开一份关键文件：1999年的《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国函[1999]28号）。这份文件明确规定：“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款。” 它首次在国家层面明确了公路收费权作为一种可质押的权利，为项目融资开辟了合法通道。

该批复还具体指出，以省级人民批准的收费文件作为公路收费权的权利证书，地市级以上交通主管部门作为质押登记部门。这解释了为何“”会与“抵押”关联——省级收费批文是收费权合法性的核心证明文件。

法律制度在不断演进。2020年，国务院发布《关于实施动产和权利担保统一登记的决定》，自2021年1月1日起，包括应收账款质押在内的多种担保类型，需在中国征信中心的动产融资统一登记公示系统办理统一登记。这项改革简化了程序，增强了公示公信力。对于高速公路收费权质押而言，原有的批复中与统一登记不抵触的内容继续有效，但登记部门已从交通主管部门转变为央行征信中心系统。例如，广东省早在2012年便取消了交通部门对此事项的审批，明确经营性高速公路收费权质押无需行业主管部门审批，只需办理动产担保统一登记即可。

二、 法理基础与权利属性：它为何能“质押”？

从法理上看，高速公路收费权符合权利质押的客体要求。我国《担保法》及后续的《物权法》明确了依法可质押的“其他财产权利”范围。最高人民法院的司法解释进一步明确，“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的”，可以按照《担保法》相关规定处理。高速公路收费权的本质，正是对未来一段时期内、基于特定不动产（公路）而享有的、持续稳定的现金流收益的请求权，属于典型的“不动产收益权”。

权利质押与动产抵押的关键区别在于公示方式。收费权质押不以转移“证书”原件的物理占有为核心，而是以在法定机构进行登记公示作为设立要件。银行（质权人）通过在中国征信中心系统完成登记，取得对抗第三人的法律效力，这远比持有“一纸证书”更具保障。

三、 操作实务与风险要点

在实务中，一笔基于收费权的质押贷款，银行关注的重点远不止“证书”：

1.权利合法性文件：省级人民对特定公路项目收费期限、收费标准的批准文件是基础，是收费权的“出生证明”。项目本身的立项、用地、规划、施工许可等全套合规文件同样重要。

2.现金流评估与监管：收费权价值取决于未来现金流。银行会严格审查交通流量预测报告、历史收费数据、收费标准等，并通常要求设立收费资金专用账户，对现金流进行封闭式监管，确保贷款本息偿还来源稳定。

3.登记程序：按照现行规定，质权人（银行）需在中国征信中心动产融资统一登记公示系统，自主办理应收账款（收费权）质押登记，并对登记信息的真实性、完整性和合法性负责。这是法定的公示和确权步骤。

4.配套协议与保险：通常需要签署详细的《质押合同》、《账户监管协议》等法律文件。为应对意外风险，银行会要求为公路资产投保足额的财产保险，并将保险权益质押给银行。

四、 数据与政策支撑下的市场实践

从市场规模看，收费公路权益质押已成为我国交通基础设施建设最重要的融资渠道之一。虽然难以获取精确的年度总量，但参考历年《全国收费公路统计公报》中庞大的债务余额（以万亿元计），其中相当比例是通过收费权质押等方式担保的，可见其应用的广泛性。

政策层面，除了前述国务院批复和统一登记决定，国家通过《公路法》、《收费公路管理条例》以及原交通部《收费公路权益转让办法》等，构建了收费公路投资、运营、转让和融资的法规框架。这些法规共同确保了收费权作为一种财产权利的稳定性和可转让性，为其成为合格担保品奠定了基础。

总结而言：

向银行提问“能否用高速公路抵押”，得到的回复很可能是需要进一步厘清。但如果你问“能否以XX高速公路项目的收费权为质押申请项目贷款”，答案则是清晰且肯定的。整个融资结构的核心是未来可预期的、合法的收费收益现金流，而非那张纸质的“证书”。对于项目方，需备齐从省级批文到项目合规性的一切文件；对于资金方，则需深耕现金流评估、落实统一登记、并构建完善的资金监管风控体系。在依法合规、登记公示完备的前提下，高速公路收费权质押是一种安全性与实用性兼备的金融工具。