煤矿承包中安全责任如何划分，谁应承担主要风险？

核心原则：“谁投资、谁受益、谁负责”与“谁制造风险，谁负责”的双重逻辑

要理清责任，首先要抓住两条根本原则。

第一条是“谁投资、谁受益、谁负责”的经济与法律归责原则。这在2024年2月最新施行的《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》）中被首次在法规层面明确强调。这意味着，煤矿的实际控制人，无论其是否在工商登记中显名，只要他是投资的最终受益者，就必须对本企业的安全生产工作全面负责。这一规定直指过去一些煤矿通过复杂的股权架构或承包合同来规避主体责任的乱象，明确了风险与收益必须对等，从源头上压实了“老板”的责任。

第二条是“谁制造风险，谁应对风险负责”的生产逻辑。煤矿的安全生产风险是在其生产经营过程中产生的，作为生产经营的组织者，煤矿企业（即发包方）天然地对从业人员负有首要的安全保障义务，这被称为“企业主体责任”。在承包模式下，这一主体责任并不因将部分作业外包而转移或消失。

责任划分框架：发包方的“主体责任”与承包方的“现场责任”

基于上述原则，煤矿承包中的安全责任划分形成了一个清晰的框架：由发包单位负主体责任，承包单位对其施工现场的安全生产负责。这不是责任的对半平分，而是有主有次、有统有分的立体网络。

1. 发包方（煤矿企业）：绝对的第一责任人与风险兜底者

发包方承担的是“主体责任”，这意味着它是安全责任体系的构建者、监督者和最终承担者。具体职责包括：

资质与协议审查：必须审查承包单位的安全生产许可证和相应资质，严禁将工程发包给不具备条件的单位。必须签订详尽的安全生产管理协议，明确双方在安全投入、设施条件、隐患排查等方面的职责。

统一管理与监督：即便有多个承包单位，发包方也需实施统一的安全生产管理，定期进行安全检查并督促整改。这要求发包方必须设置专门的安全生产管理机构并配备专职人员。

保障系统性安全：必须保证全矿的安全投入、建立并落实全员安全生产责任制、安全风险分级管控和事故隐患排查治理双重预防机制。例如，必须确保全矿的通风系统、瓦斯抽采系统、监控通讯系统、双回路供电系统等重大系统完好可靠，这些是承包方无法独立承担的系统性风险。

严禁违法发包：《条例》明确将“实行整体承包生产经营后，未重新取得或变更安全生产许可证而生产”，以及“将井下采掘工作面和井巷维修作业进行外包”列为重大事故隐患，必须立即停产整改。这从根源上禁止了“以包代管”、“包而不管”的危险行为。

2. 承包方（施工单位）：明确的现场执行与直接责任

承包方在发包方构建的安全管理体系下，对其具体施工场所和作业过程的安全负直接责任。这包括：

遵守规章：严格执行发包方的安全管理制度以及国家、行业的各项安全规程和标准。

现场管理：负责其作业区域内的人员培训、设备安全、工序合规、风险管控和隐患自查自改。

禁止转包：不得将承包的工程再次转包，尤其是核心的井下采掘作业。

谁承担主要风险？答案与关键参数

主要风险，毫无疑问应由发包方（煤矿企业）承担。原因在于：

1.风险源的控制权：煤矿最大的安全风险（如瓦斯突出、冲击地压、水害、火灾、通风系统失效等）往往与矿井的原始地质条件、整体开拓布局、重大灾害治理方案密切相关，这些决策权和资源控制权牢牢掌握在发包方手中。例如，《条例》要求煤矿企业定期对露天煤矿所有边坡进行稳定性评价，达不到要求时必须修改采矿设计，这绝非承包方所能决定。

2.系统性失效的后果：一旦发生重大事故，根源多在于系统性安全管理失效。例如，“超能力、超强度、超定员组织生产”（“三超”）是明确的重大事故隐患，而生产计划的制定者正是发包方。再如，使用应当淘汰的危及生产安全的设备、工艺，其采购和准入决策也在于发包方。

3.法规的严厉追责导向：国家监管的矛头直指企业主体责任。各级矿山安全监管监察部门已将包括实际控制人在内的主要负责人履职情况作为检查重点，严格按“谁投资、谁受益、谁负责”原则追责问责，构成犯罪的将依法移送司法机关。对发包方“未对承包单位实施统一管理”等行为，监管方会直接追究其管理失职的责任。

支撑这一结论的具体参数与标准体现在事故隐患判定上：

《煤矿重大事故隐患判定标准》及《条例》列举的17类重大事故隐患中，绝大多数（如上述“三超”、瓦斯治理、系统可靠性、证照合规性等）的责任判定核心都在于煤矿企业（发包方）是否履行了其系统性的保障义务。例如，“未按照规定建立监控与通讯系统，或者系统不能正常运行”即被列为重大隐患，这直接对应发包方在安全投入和系统建设上的主体责任。另一个关键参数是安全投入，《条例》明确企业主要负责人必须保证安全生产投入的有效实施，决策机构、主要负责人需对投入不足导致的后果承担责任。

责任的归宿是“管理”，而非“合同”

在煤矿承包的安全责任矩阵中，发包方是风险的“锚定者”和主要承担者，其责任是全面、系统和不可推卸的；承包方是风险的“现场控制者”，其责任是具体、局部和从属性的。一份再完善的承包合同，也不能成为发包方转移核心安全责任的“挡箭牌”。

真正的安全，不在于合同条款的博弈，而在于发包方是否切实构建并运行了一个有效的安全管理体系，在于其是否将承包单位真正纳入这个体系进行统一、严格的管理。当“谁投资、谁负责”的原则与“风险制造者负责”的逻辑叠加，板子该打在谁身上，已经无比清晰。对于煤矿而言，安全永远是“一把手”工程，这个“一把手”，就是企业的实际控制人和主要负责人。